OS CADERNOS DE ESDRAS DANTAS ---
Curso de Direito Processual Civil ---
Módulo II – Os Sujeitos do Processo ---
OS PROCURADORES PÚBLICOS ---
A Advocacia Pública e a representação jurídica do Estado ---
Por Esdras Dantas de Souza ---
Introdução
Imagine que um cidadão ajuíze uma ação contra a União.
Ou que uma empresa questione judicialmente determinada
cobrança realizada por um Estado.
Pense, ainda, em uma prefeitura que precise defender em
juízo a validade de um ato administrativo ou cobrar judicialmente determinado
crédito público.
Quem representa juridicamente essas entidades?
Quem apresenta suas defesas?
Quem recorre das decisões?
Quem orienta juridicamente a Administração para evitar que
atos ilegais sejam praticados?
É nesse contexto que surge a Advocacia Pública,
exercida por profissionais que desempenham papel indispensável no funcionamento
do Estado e na própria administração da Justiça.
São advogados públicos, entre os quais encontramos
diferentes carreiras e denominações, como Advogados da União, Procuradores da
Fazenda Nacional, Procuradores Federais, Procuradores dos Estados, do Distrito
Federal e, conforme a organização de cada ente, Procuradores Municipais.
Compreender suas funções significa compreender como o
próprio Estado se apresenta juridicamente perante o Poder Judiciário.
O que é Advocacia Pública?
A Advocacia Pública é a função estatal destinada à
representação judicial e extrajudicial das pessoas jurídicas de direito público
e à prestação de consultoria e assessoramento jurídicos à Administração,
conforme a organização constitucional e legal de cada ente.
O Código de Processo Civil dedica à Advocacia Pública os
artigos 182 a 184 e estabelece que lhe incumbe defender e promover os
interesses públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
mediante a representação judicial das pessoas jurídicas de direito público
integrantes da administração direta e indireta.
Trata-se, portanto, de atividade jurídica exercida em favor
do Estado e, em última análise, da sociedade.
O procurador não é advogado do governante
Esta é uma distinção que deve ser compreendida desde o
início.
O procurador público não é advogado pessoal do presidente da
República, do governador, do prefeito ou de qualquer outra autoridade.
Governos mudam.
Governantes passam.
O Estado permanece.
A Advocacia Pública possui compromisso institucional com a
pessoa jurídica que representa e com a legalidade de sua atuação.
Por isso, sua missão não consiste simplesmente em defender
qualquer decisão tomada pelo administrador.
Também lhe cabe orientar a Administração para que suas
decisões sejam juridicamente legítimas.
Esse ponto revela uma das mais importantes dimensões da
Advocacia Pública: prevenir ilegalidades também é defender o Estado.
A Advocacia-Geral da União
No âmbito federal, a Constituição atribui à Advocacia-Geral
da União – AGU a representação judicial e extrajudicial da União e as
atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo, nos
termos da legislação complementar.
A atuação da AGU possui, portanto, duas grandes dimensões.
A primeira é contenciosa, quando representa
juridicamente a União em processos e controvérsias.
A segunda é consultiva, quando orienta juridicamente
a Administração Pública Federal.
A própria AGU informa que sua atuação contenciosa abrange a
representação judicial e extrajudicial e que sua atividade consultiva busca dar
segurança jurídica aos atos administrativos e às políticas públicas.
As diferentes carreiras na esfera federal
A Advocacia Pública Federal possui estrutura própria e reúne
diferentes carreiras jurídicas.
Entre seus membros encontram-se:
- Advogados
da União;
- Procuradores
da Fazenda Nacional;
- Procuradores
Federais;
- Procuradores
do Banco Central.
Essas carreiras possuem atribuições próprias dentro da
estrutura da Advocacia-Geral da União.
Por isso, é importante que o candidato a concurso não
utilize indiscriminadamente a expressão "Procurador da União", como
se todas as funções fossem idênticas.
Cada carreira possui atribuições estabelecidas pela
Constituição e pela legislação pertinente.
Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal
A Constituição Federal também disciplina expressamente a
Advocacia Pública dos Estados e do Distrito Federal.
O artigo 132 estabelece que seus procuradores são
organizados em carreira, com ingresso mediante concurso público de provas e
títulos, e exercem a representação judicial e a consultoria jurídica das
respectivas unidades federadas.
Assim, quando determinado Estado participa de um processo
judicial, sua defesa técnica é realizada institucionalmente por sua
Procuradoria.
A mesma lógica se aplica ao Distrito Federal.
E os Municípios?
Os Municípios também necessitam de representação jurídica.
O próprio Código de Processo Civil inclui expressamente
União, Estados, Distrito Federal e Municípios ao tratar da função da
Advocacia Pública na defesa e promoção dos interesses públicos.
A organização concreta da advocacia municipal depende da
estrutura jurídica de cada Município.
Nas localidades em que existem carreiras estruturadas de
Procuradores Municipais, esses profissionais exercem papel semelhante na
representação judicial, na consultoria e na orientação jurídica da
Administração Municipal, observada a legislação aplicável.
Representação judicial
Uma das funções mais conhecidas do procurador público é a
representação judicial.
Quando o ente público figura como:
- autor;
- réu;
- interessado;
- recorrente;
- recorrido;
cabe à Advocacia Pública exercer sua defesa técnica,
conforme a competência institucional.
O procurador analisa os fatos, examina documentos,
interpreta a legislação, apresenta manifestações, produz argumentos jurídicos,
interpõe recursos e acompanha o processo até sua conclusão.
A atuação da AGU, por exemplo, alcança diferentes ramos e
instâncias do Poder Judiciário quando os interesses da União e das entidades
por ela representadas estão em discussão.
A representação extrajudicial
A Advocacia Pública não atua somente perante juízes e
tribunais.
Também exerce importante atividade extrajudicial.
Pode participar de negociações, procedimentos
administrativos, conciliações, mediações e outros mecanismos destinados à
proteção jurídica do Estado e à solução de controvérsias.
Na esfera federal, a Consultoria-Geral da União desenvolve
inclusive atividades de representação extrajudicial, conciliação, mediação e
arbitragem.
Isso revela uma mudança importante na cultura jurídica
contemporânea.
Defender adequadamente o interesse público não significa
necessariamente prolongar todos os conflitos até uma sentença.
Muitas vezes, uma solução consensual juridicamente adequada
atende melhor ao interesse público.
A função consultiva
Talvez esta seja uma das funções menos conhecidas pelos
estudantes.
O procurador público não trabalha somente quando já existe
um processo judicial.
Grande parte de sua importância está justamente em evitar
que o conflito surja.
Na atividade consultiva, examina juridicamente atos
administrativos, contratos, licitações, convênios, políticas públicas e outras
decisões da Administração.
A atuação consultiva da AGU, por exemplo, busca conferir
segurança jurídica aos atos da Administração e alcança matérias como políticas
públicas, licitações, contratos, convênios, processos administrativos e atos
normativos.
Portanto, a boa Advocacia Pública não atua apenas depois que
o problema apareceu.
Ela trabalha também para evitar que ele aconteça.
Defender o interesse público não significa vencer a
qualquer custo
Este ponto merece reflexão.
Assim como ocorre na advocacia privada, a atuação do
procurador deve ser ética e juridicamente responsável.
Sua missão não consiste em vencer processos a qualquer
preço.
O interesse público não se confunde com a insistência em
teses juridicamente insustentáveis.
Quando a própria Administração reconhece determinada
obrigação e o ordenamento permite solução consensual, a atuação responsável
pode conduzir à conciliação ou a outras formas legítimas de solução do
conflito.
A defesa do Estado deve caminhar ao lado da defesa da
legalidade.
O procurador público e o cidadão
À primeira vista, pode parecer que o procurador atua contra
o cidadão sempre que defende o Estado em determinada ação.
Essa percepção é incompleta.
Os recursos públicos pertencem à coletividade.
O patrimônio público é patrimônio de toda a sociedade.
Uma defesa técnica responsável procura impedir pagamentos
indevidos, preservar políticas públicas legítimas, proteger o erário e
assegurar que a Administração atue dentro da lei.
Ao mesmo tempo, uma Advocacia Pública comprometida com a
juridicidade também contribui para impedir que o próprio Estado pratique ou
mantenha atos ilegais.
Por isso, defesa do interesse público e respeito aos
direitos fundamentais devem caminhar juntos.
As prerrogativas processuais da Fazenda Pública
O Código de Processo Civil estabelece regras específicas
quando União, Estados, Distrito Federal, Municípios, suas autarquias e
fundações de direito público participam do processo.
Entre elas, destaca-se a previsão de prazo em dobro para
suas manifestações processuais, contado a partir da intimação pessoal,
ressalvadas as hipóteses em que a própria lei estabelece prazo específico para
o ente público. A intimação pessoal pode ocorrer por carga, remessa ou meio
eletrônico.
É importante compreender a razão dessas normas.
Elas não devem ser vistas simplesmente como vantagens
concedidas ao procurador.
A Advocacia Pública trabalha com estruturas administrativas
complexas, necessidade de obtenção de informações junto a diferentes órgãos e
defesa de interesses pertencentes à coletividade.
A responsabilidade do advogado público
Prerrogativas não significam ausência de responsabilidade.
O Código de Processo Civil estabelece expressamente que o
membro da Advocacia Pública responde civil e regressivamente quando agir com
dolo ou fraude no exercício de suas funções.
Esse dispositivo reafirma uma lição importante:
quanto maior a responsabilidade institucional, maior deve
ser o compromisso ético de quem a exerce.
Advocacia Pública, Ministério Público e Defensoria
Pública: não confunda
Para concursos, esta distinção é fundamental.
Advocacia Pública: representa juridicamente o ente
público e atua na defesa e promoção do interesse público, além das funções
consultivas estabelecidas constitucional e legalmente.
Ministério Público: possui missão constitucional
própria de defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses
sociais e individuais indisponíveis.
Defensoria Pública: presta orientação jurídica e
defesa integral e gratuita aos necessitados, além de exercer as demais
atribuições constitucionais relacionadas aos direitos humanos e aos direitos
individuais e coletivos.
São três instituições fundamentais ao sistema de Justiça.
Mas não exercem a mesma função.
Uma palavra aos candidatos a concursos
A Advocacia Pública oferece algumas das carreiras jurídicas
mais relevantes do Estado brasileiro.
Quem pretende ingressar nelas precisa compreender que não
basta dominar Processo Civil, Direito Constitucional, Administrativo ou
Tributário.
É necessário desenvolver uma verdadeira compreensão daquilo
que significa interesse público.
O procurador frequentemente precisará responder a uma
pergunta difícil:
Qual solução jurídica protege adequadamente o Estado sem
violar os direitos do cidadão?
É nessa busca por equilíbrio que se revela a grandeza da
carreira.
Conclusão
Os Procuradores Públicos desempenham função essencial na
estrutura jurídica do Estado.
Representam judicial e extrajudicialmente os entes públicos,
exercem funções de consultoria e assessoramento, contribuem para a prevenção de
conflitos e participam da construção juridicamente segura das políticas
públicas.
Sua missão não se resume a defender processos.
Também envolve prevenir ilegalidades, orientar gestores,
proteger o patrimônio público e contribuir para que a Administração permaneça
submetida à Constituição e às leis.
Compreender a Advocacia Pública significa reconhecer que o
próprio Estado também necessita de técnica jurídica, independência profissional
e compromisso permanente com a legalidade.
LIÇÃO DO PROFESSOR
Durante minha trajetória profissional, tive a oportunidade
de conhecer a advocacia por diferentes perspectivas e também de exercer funções
de advocacia pública.
Essa experiência ensinou-me uma lição que considero
fundamental:
o advogado público não deve confundir o interesse do
Estado com a vontade circunstancial de quem governa.
Governantes são passageiros.
Instituições permanecem.
O verdadeiro compromisso do procurador é com a Constituição,
com a lei, com o patrimônio público e com a sociedade.
Defender o Estado não significa defender o erro.
Às vezes, a melhor defesa do interesse público consiste
justamente em apontar preventivamente uma ilegalidade, recomendar sua correção
e evitar que ela se transforme em prejuízo para o cidadão e para a
Administração.
Essa talvez seja uma das mais nobres dimensões da Advocacia
Pública.
PARA FIXAR O APRENDIZADO
1. O que é Advocacia Pública?
2. Qual é a função constitucional da Advocacia-Geral
da União?
3. O que estabelece o artigo 132 da Constituição
sobre os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal?
4. Qual a diferença entre representação judicial e
consultoria jurídica?
5. Por que se afirma que o procurador público não é
advogado pessoal do governante?
6. Quais são algumas das carreiras que integram a
Advocacia Pública Federal?
7. Qual a importância da atuação preventiva e
consultiva da Advocacia Pública?
8. Como funciona, em regra, o prazo processual dos
entes públicos previsto no CPC?
9. Em que situações o membro da Advocacia Pública
poderá responder civil e regressivamente?
10. Por que a defesa do interesse público deve estar
permanentemente vinculada à legalidade e aos direitos fundamentais?
PARA NÃO CONFUNDIR NA PROVA
Advocacia Pública → representação jurídica do Estado
e defesa do interesse público.
Ministério Público → defesa da ordem jurídica, do
regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Defensoria Pública → orientação e defesa jurídica
integral e gratuita dos necessitados, além de suas demais atribuições
constitucionais.
Advocacia privada → representação técnica dos
interesses do cliente que constitui o advogado.
Guarde essas quatro funções separadamente.
A clareza conceitual evita muitos erros em provas.
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